调整政府职能 应对城市化巨变

http://news.gd.sina.com.cn 2012年09月17日05:08 南方网

  摘要:中国已经进入到了以城市型社会为主体的时代。2011年,中国的城市化率达到了51.27%。中国进入城市型社会为主体的社会,表明了城市将在中国的社会、经济、文化当中发挥主轴的作用。

  

(来源:南方都市报 南都网 大闸蟹来袭全城杀价)南都记者 徐文阁 摄

  很多地方制订了非常精细的当地户籍管理制度。从一个局部来看,这样的制度设计为一些人打开了缺口,特别是为一些高层次人流入这个城市打开了缺口,是一件好事。但是给我们整个国家城乡之间的流动大格局造成了很大的问题,越是精细,我们要消除它所付出的成本,以后就可能越高。

  中国已经进入到了以城市型社会为主体的时代。2011年,中国的城市化率达到了51.27%。中国进入城市型社会为主体的社会,表明了城市将在中国的社会、经济、文化当中发挥主轴的作用。今天的中国城市面临很多问题,农村也面临很多问题,但是它们归根到底也是城市所带来的问题派生出来的,同时它们也需要在城市的发展当中得以解决。

  城市型社会面对四大挑战

  中国已经进入了城市型的社会,这样一个以城市型社会为主体的中国社会,目前还处在一个非常初级的阶段。我们现在所讲的城镇化率50%,是把所有在城镇中生活、工作6个月以上的人都计算为城镇人口。中国有很多人生活在城镇,但是他们还不能够完全享受这个城市里面各方面的服务。

  中国的城镇化率特点是什么?起点比较低。在一个极其短的时间段里,许多的问题并没有得到充分的解决。所以现在城市型的中国处在一个矛盾丛生的阶段。

  当前中国城市型社会面临着许多方面的挑战,我认为主要体现在四个方面:

  首先,城市社会结构不够稳定,流动性大。每年的春节,大家可以看到整个中国处在车轮上面,是一个“移动的中国”。2008年金融危机爆发以后,大批的农民工提前返乡。很多人在金融危机的时候返乡回家并不是创业,而是歇业,不做了。如果他们回到农村,那么我们统计意义上的城市化率是不是要降低了?达不到50%?这意味着我们的城市社会结构是不稳定的,城市化率是不稳定的,我们没有选择让他们与这个城市同甘共苦,荣辱与共,没有“城市发展我也发展”的概念。现在中国已经不是简单的传统城乡二元结构,农村有农民,在一个城市中,有本地人和外来人,实际上是“三元结构”。

  其次,城乡的关系不协调。城市型社会如果从动态的角度来说,指的是一个变化的过程,乡村的人口向城市中流动,在城市中扎根,演变成城市型社会。如果这种流动阻力很小,那么随着经济社会的发展,它就是一个比较健康的演化过程。但是如果其中有许多制度上或者其他非制度上的障碍,那么这种流动就必然会形成阻力,有阻力就有对抗,有对抗就有矛盾,有矛盾最后就有斗争。现在来看,我们的城乡关系已经发生了很大的变化,它从最开始的严格限制城乡之间的流动,到现在已经有了很大的松动。(来源:南方都市报 南都网 大闸蟹来袭全城杀价)

  但是现在的问题是户口制度与流动人口所享受的基本公共服务仍然没有完全脱钩,很多地方制订了非常精细的当地户籍管理制度。从一个局部来看,这样的制度设计为一些人打开了缺口,特别是为一些高层次人流入这个城市打开了缺口,是一件好事。但是给我们整个国家城乡之间的流动大格局造成了很大的问题,越是精细,我们以后要消除它所付出的成本,就可能越高。这种制度,实际上和现代国家所应该秉持的理念是背道而驰的。现代国家认为,在一国之内,只要是这个国家的公民,不论中央政府还是地方政府,就有义务为他提供基本的公共服务。一个国家不能把人分成不同的人群,因为这样会导致分裂,会给以后的管理带来问题。实际上顶层设计的原则是有的,就是要逐步破除户籍制度的障碍。但是由于整个户籍是国家管理的事权,在没有办法做的情况下,允许地方做试验。这就导致了国家分成了许多小格子,变成“网格化”的状态,这导致城乡之间的关系不协调。大家在流动当中有很多的障碍,这种障碍导致市民对于公正、公平产生了怀疑。另外在经济上还是有成本的,这个制度设计对城市化来说是一个非常大的障碍。

  第三,城市机会不公平。它反映在很多方面,首先是大城市得到的资源多,小城市得到的资源少。城市发展机会不均等还体现在小城市、小城镇发展和发育方面。我国现在有很多的小城镇非常发达,在国外相当于一个中小城市的规模。但是我们给予它的行政管理权限、财政管理权限都还是按照小城镇的规模来设计的。它本来应该具有城市管理的权限,比如说治安,就是一个城市管理权限,但是它不能自己设公安局,要找管辖县。这就会导致很多的问题,导致它们无法满足当地发展的需要。

  最后,城市治理不过关。大家在这方面都有切身体会。例如堵车,如果把时间换算成收入、成本,北京社科院有一个数量经济研究所的研究成果显示,北京经济因交通堵车带来的损失是每天4000万,每年146亿。还有空气治理、水资源治理、洪涝和其他的自然灾害。除了事件本身,相关部门对这些问题的应对根本不及时,根本做不到科学调度,现有的手段和工具都达不到很协调的应用。

  城市太大,原有发展路径不通(来源:南方都市报 南都网 大闸蟹来袭全城杀价)

  在城市型社会发展的过程当中,我们已有的路径已经走不通了。城市现在已经很大了,因为它很大,所以它需要的资源、发展条件已经很难再从农村汲取了。同时农村也很大,它还没有小到足够小,让你可以去反哺它。我们旧有的路径本质是什么?是依靠低成本、低价格、低工资的农民工进城,我们可以不给他们住房、高工资、保障。我们依靠的是土地低成本的国有征用,把土地变成国有化,再来扩大面积。还靠把环境污染了以后再说以及低水平的城市治理。

  实际上,中国面对的情况是农民工的低工资使用不可持续。现在从统计数据上来看,剩余劳动力正在面临着枯竭。

  而且,土地低成本利用不可持续,环境资源低代价破坏非常巨大,未来不可持续。低水平城市治理能力不可持续。

  巴西教训值得警惕

  我们以往的路径不可持续,把眼光转到国际上,是不是城市化率超过50%,进入城市型社会就一片光明?国际经验喜忧参半。

  英国从工业革命之后就进行了城市化,它从1760年左右工业革命之后到1850年,城镇化率达到50%。在这前后,英国的社会极其动荡。“羊吃人”的运动发生在英国,当时在曼彻斯特这样的城市,到处都是不堪入目的污水,贫民被赶往城市,在城市中闹事。当时英国政府认为这是农民的问题,对城市发展放任自流,对问题推卸责任,实行高压政策。结果在英国爆发了无产阶级革命,推行了宪章运动。英国的政权都受到了威胁,处于动摇的边缘。

  1851年英国搞了第一届世博会,庆祝自己成为第一个城市化国家。但是在此后十几年时间里,成立了很多审查委员会,来审查环境问题、民工问题。政府推动成立了很多的委员会,并且颁布了许多的法令和法律,来推动城镇化健康发展。大家看到英国走过的这样一段路,充分体现了斗争、社会动荡和贫困。(来源:南方都市报 南都网 大闸蟹来袭全城杀价)

  巴西在很多方面和中国相似。上世纪50-70年代,巴西的城镇化发展非常快。快到什么地步?从50年代左右的36%一直到70年代的67%。西方发达国家走过这段路需要6 0年,而它只用了一半的时间———30年。

  但是问题在什么地方?西方发达国家在城镇化高速发展的阶段,经济发展水平也增长得很快。国民生产总值方面,西方国家在这个阶段都有2倍的增加,而巴西只增加了60%。巴西的城镇发展高度不平衡,主要分布在东南沿海,人口超千万的9个大城市,例如里约热内卢、圣保罗等等,它们集中了全国40%以上的人口,贫富差距非常大。

  巴西和同时期的日本、韩国相比,日本、韩国从人均3000美元开始,通过几十年努力,很快达到1万美元,步入发达国家行列。而巴西徘徊在4000美元左右,城镇化率从1965年左右的50%,一直到现在50年过去了,仍然没有迈出这个“陷阱”。这对中国来说是一个非常大的警醒。

  资源应该向中小城市倾斜

  我提出关于推动城市型社会健康发展方面的一些思考:

  加快政府职能的调整与确立。如果说以往政府的职能主要以经济建设为中心,配置一切资源发展经济,现在要强调的一句话就是政府职能的底线、及格线就是给广大公民提供最基本的公共服务保障,要将户籍与基本公共服务脱钩。

  要推动城市化政策中心的下移与平移。什么是“下移”?“十二五”规划中有关城镇化的发展报告中讲“要大中小城市协调发展,以中小城市为重点”。但是现在城镇化的政策没有支持这个重点,我们现在要把资源向中小城市倾斜。我们还要“平移”,这是什么概念?人往哪里去,公共资源的分配流向就应该跟上,就是土地和人挂钩、人和财政的途径挂钩、和钱挂钩。而不是简单地按照以往的户籍来进行切割,我们要来重新规划政策资源。下移主要解决城镇规模结构方面的不合理,平移主要跟人走。

  倚重两块基石——— 住宅与就业。1998年国家搞房改的时候,把所有的问题都推向市场,现在看来问题很多。但是现在的解决方案是否就很完美?同样问题很多。例如保障房、廉租房、公租房怎么样和现有的外来人口需求相吻合?并且兼顾到住宅产业长远的发展?我国在大规模建设保障房、廉租房、公租房的时候,正是西方发达国家在反省这些制度出现问题的时候。例如选择的地点不合适,没有产业支撑,为流动人口建造一批住宅小区,变成新的贫民区、城市问题社区,这就需要我们反省。还有要改变经济发展的推动方式,不能以追求G D P增加为主要导向,而要以追求充分就业为导向。

  拓宽公共参与的城市社会治理。公共参与要引入很多方面的力量,例如企业家、大学、公众N G O组织的力量,以及对话平台和机制,这都要变成公共参与治理城市的一部分。我们现在就要逐步拓宽这个方面的制度,因为城市是靠大家来发展的,这是城市型社会的一个非常大的特征。尽管我们的城市不是自治的,但是城市的一个很重要特征就是要有效发挥城市中所有人的力量,才能把城市型社会搞好。

  释放城镇化的投资与消费潜力。从消费潜力来讲,城市人的消费情况比农村人多,前者是后者的近3倍。如果新增加的农民工和现有的农民工都可以实现在城市中安居乐业,那么这会带来很大的消费潜力,有人估算这方面的消费金额会占到总消费总额的30%,也有将近四五万亿的规模。

  这几个方面的建议分别是针对政府、公民社会和企业而言的。其中我把第一、二条列在最上面,是因为在当前城市型社会的发展阶段,政府仍然在这个发展中,因为垄断而占有很多资源,所以起着主导型的作用。如果政府的观念不改变,那么我们的很多方面就要受到影响。但是在政府改变的同时,我们的公共参与要不断拓宽,企业家们要抓住城镇化进一步发展的机遇,来推动城市型社会更好发展,并且在这个过程中获得未来比较好的收益。冯奎

  (本文为嘉宾2 0 12年9月9日演讲稿,有删节。)

  嘉宾简介

  冯奎,城镇化与城市发展战略专家。现任国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员、国际部主任,城市中国网总编辑。先后主持多项部委课题,主持制定20个市(或县)的城镇化、城市发展战略,获有国家发改委优秀科研成果奖。社会兼职主要包括世界经济论坛(达沃斯论坛)国际咨询委员。

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